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我国职工监事制度探源
来源:咸阳市国有企业监事会办公室    作者:秋党琦    点击数:    发表时间:2017-03-31

    我国《公司法》第五十二条规定:监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成,具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。第一百规定:股份有限公司设监事会,其成员不得少于三人。监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表,其中职工代表的比例不得低于三分之一。监事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生从法律层面看,我国的职工监事制度已然确立并做出了强制性规定,但往往都是原则性的规定,对其任免机制,权利义务,以及责任追究等都无明确规定。实践中,由于企业中职工监事往往受制于管理者的意志,职工监事制度的作用和民主性得不到体现,职工监事在监事会中所占份额太少,对监事会的决议所能造成的影响较小。加之在人们头脑中根深蒂固的传统公司法理论认为,公司是股东组成的联合体,其运营的基础是资本,作为资本所有者的股东应享有对公司的绝对控制权,股东及其代理人对职工监事制度有着明显的排斥心理。这些导致对职工监事制度存在的合理性和必要性缺乏应有的认识,在制度的执行中不坚定、随意性大、比较混乱。本文力图在对该制度国内外的历史渊源和理论根据进行梳理的基础上,阐述了职工监事制度的主要功能,强调贯彻和落实该制度的重要意义。

    一、国外职工监事制度的历史渊源

在英美法系中,公司一般采取的是单层结构,即在股份有限公司中没有监事会,由董事会负责公司的全部事务,其公司的监督权一般由董事会中的审计员机构行使,不存在选取职工代表参与公司监事会的问题。

在大陆法系的国家中,一般采用双层结构、公司的治理机制包括董事会、监事会和股东会,但是其有关职工监事的规定各有不同。如在法国的公司法中,是否在公司的监事会中引进职工代表参与监督可以根据公司的章程来确定,也就是说它的公司中是否会有职工监事完全可以由一个公司自主决定;在日本公司法,该法对中职工监事并没有做出强制性的规定,它要求监事由股东大会选举产生,但公司章程中不能规定只限于股东担任监事,即职工代表能不能引进到监事会仅仅由股东决定。职工监事制度实施的最为彻底和最具代表性的国家是德国。同时,只有德国对职工监事制度的规定最为详尽,也是实施最有成效的国家。

从历史上看,监事会制度源于1602年的荷兰东印度公司,但这一制度的发展完善还是在德国《股份法》之后。德国主要以“共决制”为职工参与的主要形式,即职工可以参与企业的社会事务、经济事务、人事事务的决策和组织工作。而对职工监事制度起决定作用的这种“共同决定制”的思想来源可以追溯到十九世纪中后期。早在1835年,维尔海姆和罗伯特等教育和经济学者就提议在企业内部设立工人委员会,以强调企业在道义上的责任。此后,一些经营者自行设立工人委员会的做法开创了德国职工参与制度的先河。1891年的《工业条例修订法》是德国职工参与制度法制化的最早标志,虽然只是任意性的规定,但从法律上认可了职工可以参与公司决策,促使该制度迅速得到普及。1919年“魏玛宪法”正式确立了职工参与的基本法制,其中第156条明确规定工人、职员有权平等的与工厂主共同决定工资和劳动条件等相关事项。以“魏玛宪法”确定的劳资协议机制为目标,德国政府于1920年制定了《企业委员会法》,该法规定企业监事会必须有1至2名工人代表,标志着工人参与企业管理的开始,由于当时德国特殊的政治环境,这部法律在1933年到1945年一直处于被废止的状态。经过一系列的斗争,直至1947年德国企业的职工参与制度迎来了欣欣向荣的局面,在德意志劳工总同盟的推动下,适用于1000人以上矿山和钢铁企业的《煤炭、钢铁行业共同决定法》最终于1951年正式颁布,该法规定公司的股东代表和职工代表在监事会中享有同等代表席位,适用该法的企业必须建立监事会,一般为十一名监事,其中五名股东监事,五名职工监事,然后再由十名监事一致同意并建议的情况下股东会任命第十一名监事。此后,德国议会又开始关注更多其他领域的职工参与问题,并在1952年颁布的《经营组织法》中规定,股份合作公司、股份公司、职工超过500人的有限责任公司等,其监事会构成人员中必须有三分之一必须是职工代表,1976年成立的新的《共同决定法》又进一步扩大了这一制度的适用范围与权限。总的来说,德国职工监事制度主要有两个特点:一是德国相关法律的规定,职工代表与股东代表几乎以等额的形式参加监事会,这个比例是非常高的;二是虽然职工代表只是通过参与监事会对公司经营活动进行监督,但使得职工对公司经营状况的了解和化解劳资双方之间的矛盾十分有利。德国这种主要以职工监事制度为表现形式的职工参与共决制对激发工人的创造力和劳动热情有着及其重要的意义。它通过完善法律体系来稳定劳资关系平衡的方式,值得我们研究和借鉴。

二、国外职工监事制度的理论基础

分权制衡理论和代理成本理论作为公司法人治理结构的传统理论、基础性理论,已为人们所熟知,本文不再赘述,本文着重阐释对职工监事制度的建立和发展有重要影响的经济民主理论、利益相关者理论和人力资本理论。

1、经济民主理论

罗伯特A.达尔(RobertA.Dahl1915~ ),美国著名的政治学家,当代西方重要的民主理论家,是多元主义民主理论的主要代表。达尔发展了多元主义民主,提出把政治民主过程运用于经济领域,即经济民主理论。所谓经济民主(economic democracy),指的是“经济活动主体平等行使权利的自由以及为实现这些权利所设定的制度和程序。”企业所有工作人员集体决策、民主治理(self-government)企业, 企业内部的员工作为企业公民,依政治民主过程中的平等选举原则,一人一票行使权力参与治理公司,有充分的机会表达个人偏好,知晓企业事务并最终对企业事务有决定权。企业公民除了决定工资和决定剩余收入的分配以外,他们还有权利根据制定的原则决定多少作为再投资基金、多少作为积累基金,建立企业内的医疗、养老等制度体系等。该理论认为,在民主治理企业中,企业是员工自身价值和实现预期目标的组织方式和活动场所,员工的劳动是实现自身当前利益和长远利益的手段,员工不再仅仅是企业资产或生产资本的一部分,他们对公司的关心超过以往任何生产组织形式中的角色,企业的发展关系着员工利益的实现程度和实现水平。它所反映和关心的是财富上的平等,其目标是能够重新分配财富从而实现人们参与经济的机会和条件平等。就此而论,可以说经济民主是由对经济活动与生产过程的平等控制权构成的。由此,研究者认为让职工参与到公司治理来是实现公司民主的重要途径。随着经济民主理念的逐渐深入,职工参与到公司治理的自主意识也日益增强,他们要求在经济生活中享有更多的自由处置权,体现在公司治理中,即是对公司事务和决策的建议权、选举职工代表参与公司管理的权利等。

2、利益相关者理论

利益相关者理论是对传统的“股东至上主义”治理模式的挑战,"利益相关者”的说法最早于20世纪60年代由斯坦福研究院提出,它指的是“所有受公司经营活动影响或者影响公司经营活动的自然人和社会团体。”也就是说,利益相关者理论把公司看作为一个利益的结合体,它承认公司内部的利益对立,并把所有的利益相关者都纳入到其范围中来。在当时,坚守股东中心理论的英美等国家的经济迅速滑坡,而奉行利益相关者理论的德、日等国家的经济迅速崛起。研究者认为,股东中心理论使企业经理始终处于严重的短期目标之中,损害公司雇员等利益相关者和公司长期发展的利益。而利益相关者理论认为,在现代企业中,企业家所经营的除了股东的财产,还包括企业职工的劳动,公司运营的好坏不仅仅影响资产所有者,也影响到劳动力所有者。如果劳资关系处理不当,便会对公司的运营产生负面影响,并有可能阻碍公司的发展。据研究,近30年来,美国大约有超过半数的州修改了公司法。新的公司法认为公司治理不应该只为股东服务,而应该为“利益相关者”服务。一些学者对这一变革给予了很高的评价,认为这“突破了似乎是天经地义的私有制逻辑”。利益相关者理论应用到公司治理当中,其关键点就是要把与企业生产经营行为及后果有利益关系的所有人都引进公司治理结构当中,而作为监事会中的职工代表也当然符合这一理论的要求。总而言之,这一理论把职工的利益纳入其思考范畴,承认职工在企业中对其所创造的财富享有部分请求权,即认为职工也有参与公司管理的权利,为职工监事制度提供了强有力的理论支持。

3、 人力资本理论

传统的经济学理论一般只关注物质资本为企业创造财富方面的贡献,而忽略了职工通过劳动为企业所作出的奉献。随着市场经济和公司治理观念的转变,人力资本理论幵始被人们重视。作为该理论创始人之一的西奥多.舒尔茨认为,资本完整的概念除了包括实物形态的物质资本以外,还包括由劳动者创造的人力资本。从人力资源理论的角度分析,职工通过劳动为企业所创造的财富与物质资本发挥的作用是一致的,即企业的资本要素不仅包括作为股东所投入的物质资本,同时也包括职工所提供的人力资本,它们都是公司剩余价值的源泉,因此,人力资本应该与物质资本一样具有参与企业治理的权利。换言之,“股东并不是公司唯一的所有者,职工也是公司的所有者;公司的利益不仅仅属于股东,也应属于职工;股东不应独享公司的控制权,职工也有权利参与公司管理。”在我国,越来越多的人们也开始认识到,企业要获得更多的利益,除了物质资本,更多的依靠企业职工的劳动和创新能力,而这些就是人力资本。若是没有企业职工这些人力资本的支持,一个企业想要发展,甚至是保持现状都难以实现。所以说,人力资本理论对完善公司治理有着极其重要的意义,它是对传统企业理论的修正,为作为人力资本所有者的职工具有参与公司经营管理的权利做出了令人信服的合理解释。基于这一理论,尽管各国的公司治理结构不尽相同,但都纷纷在其公司法律制度对职工参与公司治理做出了相关的规定,由此,人力资源理论也就成为了论证职工参与公司治理制度合理性的不可或缺的理论基础。

三、我国职工监事制度的引入和发展

我国的公司制并非土生土长的,而是从外国借鉴而来。我国第一部公司制法律是清朝末年制定的《公司律》,此后的1914年《公司条例》,南京国民政府的1929年《公司法》都深受德国商法的影响。这为我国职工监事制度的产生发展创造了良好的历史基础。

中华人民共和国成立以后,我国建立了人民民主专政的社会主义制度,并在《宪法》中规定“中华人民共和国的一切权利属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化,管理社会事务”等等。这些规定无疑给职工以职工监事的形式参与公司治理提供了宪法上的依据。

1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》首先在全民所有制企业中确立了职工代表大会制度,并赋予职工代表大会听取厂长工作报告、审议企业运营的重大事项以及对企业行政领导人的任免建议权等广泛的权力。后1988年公布的《全民所有制工业企业法》也纳入了职工代表大会制度,并规定“职工有参加企业民主管理的权利”。 1994年的《劳动法》第八条规定“劳动者依照法律规定,通过职工大会、职工代表大会或者其他形式参与民主管理”,将职工参与企业治理的范围扩大到了非公有制企业。以上的规定都为以后的职工监事制度奠定了法律基础。

十四届三中全会提出建立现代化企业制度新理念,并着手实行国有企业改制,将企业的管理机构设置为股东会、董事会和监事会,又称“新三会”。公司治理机构的这一改革,使得职工代表大会的职能发生了巨大的变化,其原有的一些职能已被“新三会”取代,职工代表大会的定位也从公司的决策机构转变为独立于公司“新三会”以外的职工参与机构。在这种情况下,由职工代表大会民主选举出来的参与公司决策、监督的职工董、监事弥补了职工代表大会的这一职能缺陷,成为其在新公司制度下的延伸和发展。我国的职工监事制度是从十四届三中全会为国企改制、建立现代化企业制度的时候开始慢慢试点发展起来的。十五届四中全会发表的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中规定,“国有独资和国有控股企业的董事会和监事会都要有职工代表参加。” 1992年颁布的《股份有限公司规范意见》确定了股东大会、董事会和监事会为公司的组织机构,并在其64条中规定,“监事会成员的1/3以上(含1/3)但不超过1/2由职工代表担任。” 1993年,《公司法》正式确立了职工监事制度,它规定有限责任公司、股份公司、国有独资公司等监事会中要有职工代表参加,但1993年《公司法》并没有对职工监事的职权及工作程序等做出明确的规定,缺乏可操作性,同时也取消了《股份有限公司规范意见》中的强制比例规定,允许公司通过公司章程确定监事会中的职工代表比例,使得实践中职工监事形同虚设,并没有发挥相应的监督作用。1997年公布的《上市公司章程指引》又一次规定,公司职工代表担任的监事不得少于监事人数的1/3。2002年中国证监会和原国家经贸委联合出台的《上市公司治理准则》规定:“上市公司应尊重银行及其他债权人、职工、消费者、供应商、社区等利益相关者的合法权利。”从而在制度层面上为中国上市公司治理中的利益相关者利益的保护奠定了基础。后2005年新修改的《公司法》对职工监事制度做了更细致的规定,“监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表,其中职工代表的比例不得低于1/3,具体比例由公司章程规定。”这样一来,《公司法》对职工监事的存在和在监事会里所占的比例做了强制性的规定,并进一步明确了职工监事的选举方式和职权范围等,极大的推进了职工监事制度的深化和完善。

四、职工监事制度的功能

在我国,公司职工通过民主选举派出代表参与公司监事会的监督是职工的一项法定权利,其功能主要是树立职工的主人翁意识,把公司利益作为工作核心,积极的参与公司监督管理,其行使权利的目的主要包括防止经营管理层滥用权力,监督公司财务和保障职工权益等。职工监事制度作为职工参与公司治理的重要组成部分,其制度功能主要表现在以下两方面:

1、代表职工利益

职工监事由职工代表大会或者职工大会选举产生,其设立的主要目的之一就是为了保障职工的权益。从实际情况来看,现阶段我国公司制企业中管理机构成员大多是企业资产所有者,使得职工在公司重大问题的决策中处于弱势地位,其利益很难得到保障。职工监事作为职工利益的代表者和维护者,在监事会和职工代表大会、工会之间架起一座沟通的桥梁,将职工关心的报酬、保险、以及机构改革等都纳入了集体合同平等协商的范畴,并应及时收集有关职工权益保护和生活福利方面的问题,以及职工提出的意见和建议,向董事会、股东大会反映,争取及时协商解决。

2、维护公司利益

在董事会权力日益膨胀的今天,监事会的设立有助于促进董事会正确的决策,认真的履行义务,保障了公司健康有序的发展。而职工的利益与公司的发展息息相关,其选举代表进入监事会参与监督,无疑是加强了监事会的这一制度功能;另一方面,由于资本所有权和经营权的分离,董事会作为公司的经营管理者存在,但其成员大多是由股东大会选举产生,代表着股东的利益。一般来说,股东也是关注公司利益发展的,但是相比之下股东更关注自己投资的收益,当其自身利益与公司利益发生冲突时,他们极有可能牺牲公司利益而中饱私囊。监事会对董事会的监督能够起到一定作用,值得注意的是,监事会中的股东代表也是由股东选任,他们极有可能和董事会结成利益同盟而怠于行使自己的权利。正是基于此,选举职工代表进入监事会防止这种内部人监督内部人而导致的监督不力,进而保护了公司的利益。

结语

综上所述,职工监事制度在我国的确立有着深刻的历史渊源和理论基础,我国的《公司法》已经确立了职工监事制度,其主要的制度功能是保障职工权利和维护公司权益,职工监事制度是对职工代表大会制度的延伸和发展,且该制度体现了我国工人的主人翁地位、企业管理的民主性,以及人力资本的价值,并有助于保障企业中职工的权益,缓和劳资矛盾,对我国建立现代企业制度有着极其重要的意义,我们应积极地贯彻和落实。近年来,针对目前我国职工监事制度尚不完善的问题,国家及各地方政府及部门都出台了相关的规定。例如,2012年2月13日中央纪委、中央组织部、国务院国资委、监察部、全国总工会、全国工商联联合下发了《企业民主管理规定》(总工发[2012]12号 ),前不久陕西省委、省政府办公厅印发了关于进一步加强公司制企业职工董事职工监事制度建设的意见》,这些规定使得职工监事制度内容更丰富,更具有可操作性。我们应在学习借鉴国内外职工监事制度实践和理论的基础上,结合我们的市情,认真学习领会贯彻落实好职工监事制度,发挥其应有的职能。